关于政府关于兜底还款和付款的承诺函的法律效力问题，在法律界早已是常识也有共识，一般而言，对于没有根据《预算法》纳入政府财政预算并经人大及常委会批准同时加上财政部门的书面确认的政府及其部门的承诺函，并不能产生法律上“保证担保”的法律效果。这一点，在现行法律上，并无太大争议。

不过投资圈的朋友们和企业家们，乐于相信政府的所谓“信用”，愿意接受这样的安排。一般遇到这类的项目，作为律师，我们习惯于进行法律风险提示，并试图尝试采取补救措施。在确实没有空间将政府相关承诺“坐实”的情况下，投资者们则抱着“有承诺函比没有承诺函要好得多”的态度，接受政府及相关领导的此类“安慰”（其实质就是安慰函的性质）。

近期，地方政府及财政部门出具函件，明确要求清理此前已经出具的相关函件、解除相关协议、宣布相关协议无效的事件比较多。比如有贵州某县、浙江某地等。这里有两个问题（不完全是法律问题），供讨论：

1、政府与投资者和企业签订的先关保证协议、承诺协议、补贴协议、补足协议、还款协议等各类协议，是否有法律效力？如果无效，是否应承担缔约过失或者其他相应的法律责任？政府的背信行为，是否有惩戒措施，或者法律上的救济途径？如果没有，那么前些年地方政府积累的大量此类承诺和协议，都是废纸吗？

2、2016年8月30日上午习近平主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中明确的“方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行，着力解决政府不依法行政、政府失信导致行政公权力侵害企业和公民产权等问题。”这个意见内容，是不是针对包括上列情形的问题的？如果是，地方政府近期的“清理”行为，如何定性？

当然，在法律上，这类问题是难不倒最高法院的，在诸多此类案件中，政府（一般是换人或换届后）都会理直气壮的告诉企业和投资者，实在没办法，久其法院起诉吧，只要法院判决要求政府承担责任，那就由财政履约即可。结果，可想而知了。建议：还没发生的，事前防范；已经发生的，事中预警。防范于未然。

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